Veel van onze landbouw- en voedsel wetgeving wordt gemaakt in Brussel. Tot de jaren ’80 slokte het landbouwbeleid het overgrote deel van de Europese begroting op. Vandaag de dag is dat nog steeds ruim 23% van alle euro’s die de Europese Unie (EU) uitgeeft. Wat is de gedachte daarachter, hoe ontwikkelde dat zich door de jaren en misschien nog wel belangrijker, welke veranderingen kunnen we verwachten na de verkiezingen? Nederland Voedselland ging hierover in gesprek met Petra Berkhout, die als landbouweconoom verbonden is aan Wageningen University & Research.
Als je over het Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) praat, ontkom je er niet aan om in de geschiedenis van de Europese Unie te duiken. “Die begon ooit in 1952 als de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal (EGKS), waaruit de Europese Economische Gemeenschap ontstond in 1958,” vertelt Petra, in haar kantoor in Wageningen. “Als je een interne markt wil creëren met vrij verkeer van goederen, moet je het beleid van de deelnemende landen goed afstemmen. Anders krijg je een ongelijke concurrentieverhouding. Dat is de aanleiding geweest voor een gemeenschappelijk landbouwbeleid.”
Het GLB was onderdeel van een politiek akkoord tussen de stichtende landen. “Nederland was al vrij liberaal op landbouwgebied in die tijd. Duitsland daarentegen was conservatief. Het beschermde zijn boeren en producten veel meer.” Er werd afgesproken om een hogere prijs te hanteren voor Europees geproduceerde producten dan de wereldmarkt dicteerde. Het idee daarvan was om een stabiele voedselvoorziening te creëren, en boeren een redelijke levenstandaard te bieden. “Die hogere interne prijs werkt alleen op het moment dat je niet zelfvoorzienend bent. De hogere prijs jaagt de interne productie aan. Wat je wel invoert, daar hef je een invoerbelasting over. Maar zodra je een intern overschot krijgt, kost het je opeens – veel – geld omdat je het product op de wereldmarkt moet afzetten – met subsidie – tegen lagere prijzen. Dat moest de EU bijleggen. Daarbij creëer je een tweede probleem; je gaat je export subsidiëren. Daar houden andere landen die ook op die markt handelen niet van.”
Boterbergen en wijnmeren
Vanaf de invoering van het GLB ontstond er langzaamaan een overschot
aan landbouwproducten, met name van zuivelproducten en wijn.
Een direct gevolg van de prijssubsidies. Ook de toegenomen productiviteit
zorgde voor een hogere opbrengst per hectare en per dier.
De hogere prijs die werd vastgesteld in combinatie met veelal gegarandeerde
afname door de EU, zorgde ervoor dat boeren meer bleven produceren,
ook al steeg de vraag niet mee. De EU bleef zitten met een overschot
– boterbergen en wijnmeren.
Mac Sharry Hervorming
Tot 1992 was de (prijs)steun van het GLB direct verbonden aan een product. “In ’92 is er een belangrijke hervorming geweest – de Mac Sharry-hervorming. De prijssteun werd niet meer gekoppeld aan een product, maar ging via een toeslag per hectare. Die diende als basisinkomenstoeslag voor boeren, zodat de interne prijzen steeds meer konden worden losgelaten en nu veelal de prijsontwikkeling op de wereldmarkt volgen,” licht Petra toe. Ook nu nog krijgen boeren in plaats van prijsondersteuning per product, een toeslag per hectare.
Het Europese landbouwbeleid is vastgelegd in een aantal verordeningen. Binnen de kaders van deze Europese wetten hebben lidstaten de ruimte hun eigen keuzes te maken over hoe ze de steun aan landbouw en platteland willen inrichten. (De website van de RVO geeft een goed overzicht aan welke eisen een Nederlandse boer moet voldoen om aanspraak te maken op een toeslag) “Je kan bijvoorbeeld extra steun geven aan jonge boeren als dat voor je land belangrijk is, of juist kleine of extensieve boeren ondersteunen. De kaders zijn vooral gericht op de hoogte van de steun, zodat er geen oneerlijke concurrentie ontstaat.”
Ir. Petra Berkhout (1965) is agrarisch econoom en werkt sinds 2001 als senior onderzoeker bij Wageningen Economic Research (WEcR, voorheen het LEI). Daarvoor is zij onder andere tien jaar bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit werkzaam geweest, met name op het terrein van het Europese markt- en prijsbeleid voor de landbouw.
“Mijn specialisme ligt in het doorrekenen van beleidsvoorstellen voor de landbouw; dat is vaak ook gerelateerd aan het GLB. Tijdens corona heb ik ook een crisisteam geleid, waar de vraag centraal stond wat deze pandemie betekende voor onze voedselvoorziening. Twee jaar later heb ik ook een team geleid die diezelfde vraag probeerde te beantwoorden in verband met de oorlog in Oekraïne.”
Pijler 1 en Pijler 2
Door de jaren heen is er steeds meer nadruk gekomen op natuur en milieu binnen het landbouwbeleid. Sinds 1999 is er een ‘tweede pijler’ voor landbouwsteun, zoals dat in het Europees jargon heet. Naast de basisinkomenssteun, kunnen boeren aanspraak maken op geld uit de tweede pijler: “Daar vallen investeringssteun, agrarisch natuurbeheer en kennisoverdracht onder. Alles wat niet met directe productie te maken heeft.” Ook duurzaamheidsvraagstukken kunnen daar bijvoorbeeld onder vallen. “Je ziet dat daar ook steeds meer budget voor beschikbaar is, ten opzichte van de eerste pijler.” Petra benadrukt dat al die voorstellen binnen de afspraken van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) vallen. “Het is internationaal afgedekt”.
Veelkoppig monster
De noodzaak om duurzamer te produceren groeit. Maar ondanks het bestaan van de tweede pijler is dat nog niet zo makkelijk op te lossen via het landbouwbudget, volgens Petra. “Het hangt er echt vanaf wat je het belangrijkste vindt.” Ze legt een paar opties naast elkaar. “Wil je zo min mogelijk emissies, dan kun je het beste zo intensief mogelijk gaan verbouwen. Dat leidt tot de kleinste uitstoot per product. Per hectare liggen die dan wel hoog, wat nadelig kan zijn voor je omliggende gebieden, afhankelijk van de specifieke emissie. Als je het hebt over dierenwelzijn, dan wil je veelal zo extensief mogelijk produceren met het oog op dierenwelzijn. Terwijl als dieren binnen zijn gehuisvest, de emissies veel beter beheersbaar zijn. Oftewel, duurzaamheid is een veelkoppig monster.”
Dat monster lijkt met name op de deur van de boer te kloppen. Alleen maakt het landbouwbeleid de afwegingen niet bepaald makkelijk. “Het huidige landbouwbeleid – wat je als boer allemaal wel niet moet doen en laten – is dan ook behoorlijk ingewikkeld. Dan heb je ook nog te maken met klimaatuitdagingen, de droogte of juist hele natte periodes. Het gemak waarmee er wordt gezegd dat het zus of zo moet worden gedaan, gaat voorbij aan die complexiteit. We mogen ons best wat beter realiseren dat het een lastig vak is.” Wat Petra daarbij positief opvalt, is de rol die vele ketens op zich weten te nemen in het vraagstuk. “Bedrijven zijn zich steeds meer bewust dat wanneer ze meer willen doen aan een thema, bijvoorbeeld dierenwelzijn, dat daar ook een betaling voor de boer tegenover moet staan.”
We mogen ons best wat beter realiseren dat agrarisch ondernemen een lastig vak is.”
Verkiezingen
Het landbouwbeleid kent een beleidscyclus van 7 jaar. Dat is langer dan de 5 jaarstermijn van de Europese politici. De Europese Raad (Landenvertegenwoordiging) en de Europese Commissie zijn ook belangrijke organen die de koers bepalen. Hoe erg deze verkiezingen hun stempel weten te drukken op het toekomstige beleid, vindt Petra dan ook lastig in te schatten. “De huidige periode van het landbouwbeleid zou lopen van 2021 tot en met 2027, maar door de Brexit is de start vertraagd tot 2023, met dezelfde einddatum van 2027. Er zijn nu al gesprekken gaande over hoe het landbouwbeleid er vanaf 2027 uit moet zien. Als ik door mijn oogharen naar de discussies kijk, dan is voedselzekerheid een belangrijk thema voor de komende jaren. Mede door wat er gebeurt in Oekraïne en Gaza. Een ander thema is het belang kleine boeren, in relatie tot leefbaarheid van het platteland, of de weerbaarheid van de landbouw tegen klimaatveranderingen.”
Dat zou een terugkeer zijn naar de kern waar het landbouwbeleid ooit begon. Toch hoopt Petra dat de verbreding van de thema’s niet stokt. “Qua duurzaamheid maak ik me wel wat zorgen”, geeft Petra toe. “De afgelopen tijd zijn er aardig wat doelstellingen op dat gebied teruggedraaid. Het is echter wel belangrijk dat we de discussie blijven voeren over hoe we om willen gaan met kunstmest, gewasbeschermingsmiddelen en genetische modificatie. Niet rücksichtslos verbieden, maar wel nadenken over hoe het gebruik kan verbeteren. De Europese Unie heeft als een van de weinige spelers in de wereld echt een duurzaamheidsagenda. Dat bepaalt ook de positie die we kunnen innemen in deze wereld.”
Nederland Voedselland publiceert verhalen over transities binnen het Nederlandse voedselsysteem. Eerlijke verhalen over kleine en grote stappen, en over misstappen. We kijken buiten de grens, in ons land, en bij ons thuis.
